近年來，隨著食品投訴舉報人水平的不斷提升，投訴舉報的專業(yè)性和針對性也日益凸顯。投訴舉報材料由原來簡單的截圖、標簽逐漸“進化”為其他地區(qū)同類案件的行政復議決定書、人民法院同類產(chǎn)品的判決書、相關行政單位的內部復函或公開復函。
2017年X市T區(qū)市場監(jiān)管局接到投訴舉報材料，材料顯示其轄區(qū)內A公司生產(chǎn)的松茸重金屬超標。舉報人先是在外地購買了3盒由A公司于2016年6月生產(chǎn)的“野生松茸”。后將購買的產(chǎn)品寄送至具有檢驗資質的B檢測公司進行檢測，并對購買、送檢流程進行了公證。2016年8月，B公司出具的《檢驗報告》顯示，該松茸存在總砷結果超標的情況。據(jù)此，舉報人向T區(qū)市場監(jiān)管局舉報，并附有多份涉及A公司松茸產(chǎn)品的法院判決文書，要求查處A公司的違法行為。
舉報人共提供了三種在執(zhí)法實踐中較為常見的證據(jù)材料：一是公證文書，用以證明購買和送檢流程。二是委托B檢測公司出具的《檢驗報告》。三是人民法院的判決文書，其中河南省鄭州市金水區(qū)人民法院的民事判決是對同批次產(chǎn)品的質量認定；北京市西城區(qū)人民法院的兩份判決則涉及對A公司其他批次同一產(chǎn)品的質量認定。上述判決均認為A公司生產(chǎn)的野生松茸不符合食品安全國家標準，支持了舉報人十倍賠償?shù)脑V訟請求。
實踐中，應如何認定上述證據(jù)材料的效力呢？
法院判決的效力認定
《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據(jù)。”據(jù)此，部分執(zhí)法人員認為，可以直接將法院認定的事實作為定案依據(jù)采納使用。但筆者認為，行政處罰的事實認定如果完全依賴法院判定而不進行充分的調查取證，具有極高的執(zhí)法風險。
首先，在民事判決中，法官遵循的是“高度蓋然性的優(yōu)勢證據(jù)原則”，即當證據(jù)顯示待證事實存在的可能性明顯大于不存在的可能性時，法官可據(jù)此進行合理推斷以排除疑問，從自由心證的角度判定哪一方所述事實更具有可信度從而進行事實認定。這個原則極其考驗原被告雙方的舉證能力，故在民事訴訟中有“贏得證據(jù)也就贏了訴訟”的說法。在以往的兩起訴訟中，應訴的是經(jīng)銷商，未追加A公司作為第三人，導致其失去申辯舉證的機會，敗訴結果可想而知。
其次，在司法實踐中，同案不同斷的情況時有發(fā)生，不同法官對證據(jù)材料的審查標準亦有差異，所以，不能簡單參照法院判例進行事實認定。
最后，行政處罰的判定標準是“事實清楚、證據(jù)確鑿”，行政機關必須在充分調查并聽取當事人申辯意見的基礎上挖掘案件真相進而進行判斷，該證據(jù)要求高于民事判決的證據(jù)要求。因此僅憑一紙判決下定論的做法過于武斷。
《檢驗報告》的效力認定
在涉及食品質量的案件中，《檢驗報告》是舉報人較為常用的一種證據(jù)材料。對此類證據(jù)材料應從形式和實質兩個方面進行審查。
形式審查檢驗機構的資質 目前，我國主要的檢驗資質有兩種，中國計量認定（簡稱CMA）和中國合格評定國家認可委員會出具的實驗室認可（簡稱CNAS）。具備CMA標志表明該機構通過了省級質量技術管理機構的考核認可，為合法的檢驗機構；具備CNAS標志則表明該檢驗機構已經(jīng)通過了中國國家實驗室認證委員會的考核，檢驗能力已經(jīng)達到國家實驗室水平，能夠得到美國、日本、法國等發(fā)達國家的承認。在此基礎上，檢驗機構只要是在檢驗能力范圍內做出的《檢驗報告》即具有法定效力。因此，形式審查需要審查檢驗機構的資質，同時核對《檢驗報告》所檢測的產(chǎn)品名稱、型號是否與所投訴商品一致，如無名稱、型號不符的情況即符合形式標準。
實質審查《檢驗報告》的適用標準 由于實踐中委托人需要自行提供檢驗標準，因此標準適用的正確與否與檢驗結論具有直接關系。但需注意的是，《檢驗報告》適用標準有誤并不意味著其毫無價值。本例中B檢測公司出具《檢測報告》適用的標準為企業(yè)在2013年備案的企業(yè)標準，并非企業(yè)2016年6月生產(chǎn)該批次產(chǎn)品時適用的最新企業(yè)標準。理論上，因適用標準有誤，該《檢驗報告》不具有合法性，但是通過對比企業(yè)備案的新舊兩份標準可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對總砷的控制是越來越嚴的。2013年備案的企業(yè)標準要求，按脫水后折算的總砷限量應小于等于1mg/kg，2016年最新的企業(yè)標準將該項要求調整到應小于等于0.5mg/kg，而《檢驗報告》所測結果為5mg/kg，遠遠超出新舊標準要求。因此，即使適用的標準過時，《檢驗報告》的內容已能夠證明產(chǎn)品存在總砷超標的客觀事實。如果單純以適用依據(jù)有誤就武斷地否定《檢驗報告》的數(shù)據(jù)價值，則有可能遺漏一個線索。執(zhí)法人員應透過數(shù)據(jù)看本質，標準異議應及時聯(lián)系抽檢辦等業(yè)務部門會商認定，必要時應自行組織執(zhí)法抽檢，以現(xiàn)行標準的抽檢結果來認定產(chǎn)品質量。
復函等文件的效力認定
在執(zhí)法實踐中，常見國家相關部門以復函或公告等各類文件形式答復基層執(zhí)法單位的請示，指導辦案。而此類文件由于具有極強的針對性也常被作為食品安全標準的補充或解釋進行適用。A公司提供的一份原國家衛(wèi)生計生委答復云南省衛(wèi)生計生委的函件中提到，“松茸對污染物的富集性有別于一般食用菌，《食品安全國家標準 食品中污染物限量》（GB2762-2012）相關限量不適用于松茸及其制品”。如果抽檢標準適用該復函，則企業(yè)的產(chǎn)品是合格的。因此，如何認定涉及的各類函件的效力對產(chǎn)品質量的認定具有關鍵影響。對此，筆者認為應從以下三個方面來進行把握。
首先，判定文件的適用范圍。根據(jù)《黨政機關公文處理工作條例》第八條規(guī)定，批復、通知等文書一般適用于內部上下級之間，命令、公告、通告等文書一般適用于對外部發(fā)布或在一定范圍內應當公布周知的事項。以上文所提的復函為例，原國家衛(wèi)生計生委答復云南省衛(wèi)生計生委關于松茸污染物限量有關問題的批復，在公文種類中屬上級答復下級機關請示事項的批復。該復函信息公開形式為依申請公開，不主動對外，內容和形式?jīng)Q定其效力僅存于系統(tǒng)內部。
其次，修改食品安全標準有法定程序，必須依法而行。根據(jù)原衛(wèi)生部頒布的《食品安全國家標準管理辦法》第三十四條規(guī)定：“衛(wèi)生部負責食品安全國家標準的解釋工作。食品安全國家標準的解釋以衛(wèi)生部發(fā)文形式公布，與食品安全國家標準具有同等效力。”第三十五條規(guī)定：“食品安全國家標準公布后，個別內容需作調整時，以衛(wèi)生部公告的形式發(fā)布食品安全國家標準修改單。”這說明變更國家食品安全標準的文書需經(jīng)過上述法定程序方有效。
最后，從司法實踐來看，法院更傾向于認可現(xiàn)行食品安全國家標準的法律效力。如果復函、公告等文件發(fā)布后，同類產(chǎn)品的食品安全國家標準又進行了修訂，且與此類文件標準存在矛盾，司法實踐中更傾向于以最新的食品安全標準作為參照。
因此，對此類答復或復函應根據(jù)文件的發(fā)布單位、流程是否符合修改食品安全標準的法定形式和程序來進行判定，避免出現(xiàn)法律適用錯誤的風險。
