懲罰性賠償可否通過公益訴訟來主張？司法實踐中處理不一。法律規(guī)定的不明確以及經(jīng)驗的缺乏，讓這一問題變得復(fù)雜——
懲罰性賠償能否成為公益訴訟利劍
劉文暉
問題在司法實踐中顯現(xiàn)
4月28日，廣州市中級法院對三起案件作出判決，鐘某、史某、鄧某等販賣假鹽的不法分子被依法追究民事侵權(quán)責(zé)任，被判承擔(dān)共計16萬元的民事懲罰性賠償金。
這是廣東省消委會接受廣州市檢察院的檢察建議，于去年10月26日向法院提起的四起懲罰性賠償消費公益訴訟中的三起，另一起法院尚在審理中。
一字一句讀完上述三起案件的判決書，廣東省消委會的工作人員百感交集。
據(jù)介紹，廣東消協(xié)組織提起此類公益訴訟的案件線索，主要來自檢察機關(guān)。檢察機關(guān)在查辦相關(guān)刑事案件的過程中，發(fā)現(xiàn)不法分子的違法行為同時侵犯眾多不特定消費者的合法權(quán)益時，會向消協(xié)組織發(fā)出檢察建議，建議其提起公益訴訟。
然而，并非每起懲罰性賠償消費公益訴訟都進行得這么順利。
去年3月，廣東省消委會接受檢察機關(guān)的檢察建議，向深圳市中級法院就李某等20余人銷售病死豬肉提起公益訴訟。請求法院判令李某等人承擔(dān)懲罰性賠償金1006.2萬元，并通過新聞媒體公開賠禮道歉。
“這是全國第一例懲罰性賠償消費公益訴訟。”中國消費者協(xié)會法律部主任陳劍介紹說。但對這起訴訟，法院僅支持了關(guān)于賠禮道歉和部分律師費的訴訟請求，沒有支持懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。廣東省消委會為此案支付了8萬余元的案件受理費及4.5萬元律師費。
“法院認(rèn)為，消委會提起懲罰性賠償法律依據(jù)不足，而且，消委會不是消費者，不具有提起懲罰性賠償?shù)馁Y格。”廣東省消委會秘書長楊淑娜說。
去年4月，劉某等人因非法經(jīng)營罪被判承擔(dān)刑事責(zé)任，廣州市檢察院認(rèn)為劉某販賣假鹽的行為侵犯了消費者的合法權(quán)益，建議廣東省消委會提起懲罰性賠償消費公益訴訟。
這次，廣東省消委會復(fù)函檢察院，決定不對劉某等人提起公益訴訟。
最終，該案件由廣州市檢察院直接提起公益訴訟。廣州市中級法院一審判決劉某支付懲罰性賠償金112萬元，由法院繳付國庫；同時責(zé)令其在省級以上電視臺和全國公開發(fā)行的報紙上發(fā)表道歉聲明。
“從這幾起案件的審理結(jié)果來看，因為法規(guī)不明確，又缺少實踐經(jīng)驗和理論研究，現(xiàn)在，懲罰性賠償消費公益訴訟怎么打、怎么提、怎么判，有很多問題亟待進一步探究。”楊淑娜說。
5月9日，中國消費者協(xié)會在北京召開懲罰性賠償公益訴訟專家論證會，專家學(xué)者就消協(xié)組織是否有權(quán)提起懲罰性賠償消費公益訴訟及其法律依據(jù)，以及如果勝訴如何管理所獲懲罰性賠償金等話題進行深入探討。
懲罰性賠償只能由消費者個人提起嗎？
記者梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律中涉及消費民事訴訟懲罰性賠償?shù)囊?guī)定主要有下列幾條：
侵權(quán)責(zé)任法第47條：“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。”
食品安全法第148條第2款：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外。”
《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15條：“生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)要求賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。”
以上條文均涉及懲罰性賠償內(nèi)容，且明確規(guī)定請求權(quán)的主體為消費者，作為消費者代表的消協(xié)組織，是否有權(quán)提起懲罰性賠償，法律并沒有作出明確的表述。而司法實踐中的不同判定，也表現(xiàn)出各方對這一問題各自的思考角度。
有觀點認(rèn)為，消協(xié)組織并非涉案食品的消費者，沒有支付過購買涉案食品的價款或者受到其他損失，因此不具有提起懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)。支持消協(xié)組織提起懲罰性賠償訴訟的意見則認(rèn)為，消費民事公益訴訟具有替代性和補充性，是為了保護眾多不特定消費者的合法權(quán)益，避免侵權(quán)者的民事侵權(quán)責(zé)任落空。
“銷售用甲醛浸泡過的病死豬肉，用工業(yè)鹽冒充食用鹽，用非碘鹽冒充碘鹽，這些不法行為嚴(yán)重危害了廣大消費者舌尖上的安全，侵害了不特定多數(shù)消費者的身體健康，侵犯了廣大消費者的健康權(quán)，然而，對于這類案件消費者卻沒法提起賠償訴訟，消費者甚至都沒法知道自己是否受到侵害，同時，消費者也沒有辦法獲取證據(jù)。大部分消費者不會為了買一包鹽、買一塊豬肉去保留證據(jù)，所以讓消費者提起這一類的訴訟幾乎是不可能的。”楊淑娜說。
“我們認(rèn)為，消協(xié)組織有權(quán)提起懲罰性賠償公益訴訟。因為消費公益訴訟的目的有兩個，一是保護眾多消費者的合法權(quán)益，二是對侵權(quán)者的侵權(quán)行為實施嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁。這兩者都是消費公益訴訟需要承擔(dān)的訴訟任務(wù)，不可偏廢。食品安全法中有關(guān)懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，雖然是指具體的特定的消費者受到損失，但其立法本意實際上有兩層，一個是要讓受侵害的個體權(quán)利得到伸張，另外就是要讓侵權(quán)者受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁。在消費者不提起訴訟且侵權(quán)行為損害了公益的情況下，消協(xié)組織提起公益訴訟懲罰性賠償可以參照這個立法，因為消費者的損害是客觀存在的。”廣州市檢察院副檢察長周虹認(rèn)為。
與會專家多數(shù)也認(rèn)為，消協(xié)組織有權(quán)提起懲罰性賠償公益訴訟。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國認(rèn)為，消協(xié)享有的懲罰性賠償權(quán)與消費者享有的懲罰性賠償權(quán)應(yīng)該具有不同性質(zhì)。消費者的懲罰性賠償權(quán)屬于民事訴權(quán)，目的是為了補償受害人的財產(chǎn)性損失，是消費者自己享有的判決利益，請求權(quán)人和受益人是二者合一的；消協(xié)的懲罰性賠償權(quán)不同于私權(quán)，也不應(yīng)該是公權(quán)，應(yīng)該是介于二者之間的具有獨立性的請求權(quán)。這種請求權(quán)在消費者權(quán)益保護法和食品安全法中沒有特別明確指出，但通過法律解釋可以推出來。
民事公益訴訟能否主張懲罰性賠償？
在我國，公益訴訟制度尚處在探索和摸索階段，不僅之前的法律法規(guī)對其缺少相關(guān)制度設(shè)計，最新的相關(guān)法律文本，也為司法實踐留出探求的空間。
2016年5月1日起實施的《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條是專家關(guān)注的重點議題之一。
這一條第1款的文字是這樣表述的：“原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。”
本條雖然沒有明確列舉“賠償損失”，但是也沒有明確禁止。有觀點認(rèn)為，該條并未明確規(guī)定可適用懲罰性賠償，因此，消協(xié)組織不能提起懲罰性賠償；而反對的聲音則提出，這一條款也并未排除消協(xié)組織要求賠償?shù)臋?quán)利。
分歧就在于，怎么理解條文列舉的4項請求權(quán)后緊跟著的那個“等”字。中國法學(xué)會消費者權(quán)益保護法學(xué)研究會會長河山提出，法律中所有的“等”應(yīng)該都是等外，沒有等內(nèi)。
“有些法條中為什么加個‘等’？因為立法時在認(rèn)識上還有一些分歧，不能明確寫進去，堵死了也不太好，就不給它關(guān)門，寫一個‘等’”。全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤解釋說。
“社會生活是復(fù)雜的，而且不斷地在變動，必須有一個‘等’，讓法律由僵硬的法律變成一個活的法律。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說。
“賠償損失請求權(quán)缺失的消費民事公益訴訟，無法充分保護消費者的合法權(quán)益，也不能有效禁止不法經(jīng)營行為。”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授蘇號朋認(rèn)為，缺少賠償損失請求權(quán)，消費公益訴訟只能制止涉案的行為本身，而不能收繳不法經(jīng)營者此前已經(jīng)獲得的高額不法收益，也不能對其他經(jīng)營者形成有效的警示和震懾。這些案件往往正在進行或者已經(jīng)完成刑事訴訟程序，通過刑事程序已經(jīng)實現(xiàn)了禁止加害行為的目的。如果另行啟動一個復(fù)雜的民事公益訴訟只為了要求違法經(jīng)營者“賠禮道歉”，那么就是在用消費民事公益訴訟這一“重型武器”打“死蒼蠅”，不僅沒有節(jié)約司法資源，反而會造成對司法資源的極大浪費。
蘇號朋進一步解釋說，由于消費領(lǐng)域公益和私益的融合，民事消費公益訴訟原告在身份上既是公共利益的維護者，也是消費者個體利益的實現(xiàn)者。公益私益的融合以及民事消費公益訴訟原告的雙重身份屬性，加之兩種懲罰性賠償共同指向被告的同一個行為，使得社會法語境下的源于公共利益保護的懲罰性賠償類型可以吸收私益性的懲罰性賠償，進而將兩者融于一個懲罰性賠償請求。消費公益訴訟原告可以直接根據(jù)法律規(guī)定，獲得懲罰性賠償請求權(quán)，而其勝訴所獲得的懲罰性賠償金則可以直接救濟受害的消費者。
“通過消費公益訴訟為消費者尋求損害賠償，是這些案件最合理的解決方案。”蘇號朋說。
懲罰性賠償金該如何管理使用？
如果提起的懲罰性賠償訴求得到法院的支持，那么，接下來要面對的一個問題是，這筆錢的歸屬如何，又該如何管理？
直接判給檢察機關(guān)或者消協(xié)組織，不符合民事法律的基本原則，他們不是當(dāng)事人，不能占有這筆賠償金。在廣州市檢察院及廣東省消委會提起的訴訟中，原告均主張，追繳的民事懲罰性賠償金應(yīng)在消費者訴訟時效屆滿后上繳國庫。而在已審結(jié)并判決支持懲罰賠償?shù)陌讣?，法院則判決將這筆錢直接上繳國庫。
“判決理由的依據(jù)是根據(jù)生活習(xí)慣，廣大消費者不會因為購買一包鹽而保存購買憑證及其外包裝，以備日后訴訟之用。在消費者的訴訟時效不完全相同且不確定的情形下，直接上繳國庫更符合實際情況。如此一來，懲罰性賠償金的性質(zhì)就發(fā)生了變化，將事實上與行政罰款、刑事罰金類似，可以參照行政罰款與刑事罰金競合時類似的處理原則裁斷。也就是將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣。”據(jù)廣州市中級法院法官韓方介紹，前述幾起案件采用的都是這種辦法。
“但是，如果有一天，有一個具體的消費者真的出現(xiàn)了，要求主張自己的權(quán)益時，不可能讓被告另外再拿一份錢出來，而這筆錢已經(jīng)上繳國庫了，怎么退也是一個問題。”韓方也表示出他的擔(dān)憂。
“我認(rèn)為上繳國庫是比較恰當(dāng)?shù)?，這恰恰反映了消協(xié)和檢察院享有的懲罰性賠償請求權(quán)的特殊性質(zhì)，體現(xiàn)了與消費者懲罰性賠償請求權(quán)的差異，也能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。”肖建國說。
蘇號朋則認(rèn)為，上繳國庫是不合理的。消費公益訴訟發(fā)起主體在消費公益訴訟中的身份定位決定了勝訴所獲懲罰性賠償金的去向。如果原告消協(xié)代表國家，則公益訴訟懲罰性賠償金性質(zhì)上屬于刑事罰金，應(yīng)當(dāng)交予國庫無疑。但是，在消費公益訴訟中，消協(xié)組織作為原告屬于民事主體，訴訟的基礎(chǔ)法律關(guān)系是民事侵權(quán)法律關(guān)系。國家對不法經(jīng)營者的處罰應(yīng)當(dāng)通過刑事和行政處罰來實現(xiàn)，而不應(yīng)當(dāng)借助民事手段。因此，公益懲罰性賠償金上繳國庫是不合理的。如果原告代表消費者，則勝訴所獲懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)由消費者領(lǐng)取。如果原告代表社會公益，則勝訴所獲懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)用于保護消費領(lǐng)域的社會公共利益。
中國政法大學(xué)教授時建中也認(rèn)為，上繳國庫無異于罰款，與民事救濟的屬性不符。消協(xié)代表不特定消費者通過公益訴訟所獲的懲罰性賠償，實際上仍應(yīng)當(dāng)屬于消費者。所以，特定消費者的訴權(quán)被排斥了之后，這筆錢以基金的方式管理是最合理的。而且消費者對賠償基金主張權(quán)利應(yīng)有時間的限制。
“我覺得有兩條路可以走。”劉俊海認(rèn)為，管理懲罰性賠償金，一個思路是成立消費者民事訴訟賠償基金會，每次打贏官司之后，每筆資金單獨記賬，如果有一天有消費者有證據(jù)證明自己就是消協(xié)勝訴的官司里真正的受害人，就可以領(lǐng)到賠償，這就實現(xiàn)了消費者的“零成本維權(quán)”。第二個思路是委托基金會管理，現(xiàn)有的法律包括慈善法已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)的損害賠償金的管理方法。中國消費者協(xié)會可以委托信托公司或者慈善組織來管理懲罰性賠償基金。當(dāng)然，一定要嚴(yán)格依法監(jiān)管，確?；鸨Ｖ翟鲋怠＿@也可以大幅提升廣大消費者的幸福感、獲得感和安全感，從而打造一種多贏共享、誠實信用、公平公正、風(fēng)清氣正的市場生態(tài)環(huán)境。
