日前，國務院辦公廳印發(fā)改革方案，對基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任進行明確劃分。此次納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍的共18個事項，包括義務教育、學生資助、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類。
“這些事項的特點，一是涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要，二是以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)，三是需要優(yōu)先和重點保障?！必斦坑嘘P負責人表示，方案中的事項涉及基本民生支出，關系到百姓切身利益，將這些事項率先明確為中央與地方共同財政事權(quán)，規(guī)范相關保障標準和分擔比例，有利于增強政策的穩(wěn)定性，更好地兜牢民生底線。
中央與地方的財政關系，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，同時又是一個多年的“老大難”問題。因為它涉及到利益的調(diào)整，更關乎國家治理的格局。此次方案的出臺，被一些專家看作是改革的“突破口”，是建立央地財政關系的“破冰之舉”。
那么，中央與地方的財政事權(quán)劃分，大的原則是什么？哪些屬于各自獨立的財政事權(quán)，哪些屬于共同財政事權(quán)？支出責任又是怎樣劃分的？針對這些社會關注的熱點問題，麻辣財經(jīng)記者采訪了有關部門和專家，為您梳理一下改革思路。
財政事權(quán)分為三類，事誰干錢咋出要“明算賬”
黨的十九大報告要求，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系?！?/p>
這里的“權(quán)責清晰”，權(quán)是指財政事權(quán)，責是指支出責任。建立中央和地方財政關系，首先要在“權(quán)責明晰”上突破，為建立科學規(guī)范的政府間關系創(chuàng)造基礎性條件。
那么，中央與地方財政事權(quán)如何劃分？早在2016年8月，國務院就對這項改革出臺了指導意見，將財政事權(quán)主要分為三類：一是中央的財政事權(quán)，二是地方的財政事權(quán)，三是共同的財政事權(quán)。
國防、外交、國家安全、出入境管理、全國性重大傳染病防治等，要逐步確定或上劃為中央的財政事權(quán)。
社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等，這些主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務，要逐步確定為地方的財政事權(quán)。
義務教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)等，要逐步確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。
此次出臺的改革方案，對中央地方共同財政事權(quán)和支出責任進行了明確劃分，包括基本公共服務領域的八大類民生保障。
“中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分，是整個改革的重點和難點?！敝袊斦茖W研究院院長劉尚希認為，方案通過設立共同財政事權(quán)，并分清各自的支出責任，進一步明確了各級政府的職責，推動解決責任落實不到位，甚至相互推諉、扯皮等問題。方案既實現(xiàn)了改革的重點突破，也為后續(xù)分領域財政事權(quán)和支出責任劃分改革提供了引領和支撐。
各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，但基本公共服務不能“縮水”
“方案的一大亮點，是參照現(xiàn)行財政保障或中央補助標準，制定了9項基本公共服務保障的國家基礎標準?！必斦坑嘘P負責人表示，現(xiàn)行的基本公共服務有些事項保障標準、名稱和內(nèi)涵不統(tǒng)一，沒有上升到國家基礎標準的層面，地區(qū)間實際保障水平差異較大。制定國家基礎標準，有利于更好推進基本公共服務均等化，進一步織密扎牢民生網(wǎng)。
方案明確，基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)的支出責任，主要實行按比例分擔，并保持基本穩(wěn)定。中央的分擔比例，主要依據(jù)各地財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定，而不是按以往“東、中、西部”的概念來劃分，這也是此次方案的一個重要變化。
比如，對基本公共衛(wèi)生服務等7個事項，實行中央分檔分擔辦法，并將其分擔比例適當簡化和歸并為五檔。央地分擔比例這樣的：
第一檔，包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個?。▍^(qū)、市），中央分擔80%。
第二檔，包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個省，中央分擔60%。
第三檔，包括遼寧、福建、山東3個省，中央分擔50%。
第四檔，包括天津、江蘇、浙江、廣東4個省（市）和大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市，中央分擔30%。
第五檔，包括北京、上海2個直轄市，中央分擔10%。
從上面的劃分可以看出，地方財政實力弱的，中央分擔得就多；地方財政實力越強，中央分擔的比例就越小。這主要是考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，基本公共服務成本和財力差異較大，中央承擔的支出責任實行差別化分擔，向困難地區(qū)傾斜。這樣，就可以保障財政實力不強的省份，基本公共服務的標準不下降。
改革要著眼國家根本利益，分步實施、穩(wěn)妥推進
“多年來，政府間事權(quán)劃分改革進展相對緩慢，主要原因是受傳統(tǒng)計劃體制影響，各級政府職能配置缺乏清晰分工的理念，‘機關化’特征顯著。” 中國財政學會會長樓繼偉認為，上級政府慣于通過行政命令方式管控下級政府，而不是由各級政府根據(jù)事權(quán)屬性，直接承擔相關事權(quán)，從而導致政府間權(quán)責邊界模糊，共同事務泛濫，行政效率偏低。
央地財政關系，需要通過制度建設來調(diào)整權(quán)責和利益，形成有效的激勵約束機制，積聚改革合力，實現(xiàn)總體利益最大化。改革的基本方向是，適度加強中央的財政事權(quán)，保障地方履行財政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)。
劉尚希認為，財政事權(quán)與支出責任劃分，當前最大的問題是法律基礎薄弱。在以“中央決策、地方執(zhí)行”為主的方式下，“上面點菜、下面買單”的情形普遍存在?！盀槭裁凑鱾€部門都要發(fā)文件，都要手里頭抓一把米？實際上都是為了履行職責，但職責中法定的成分少，更多的是部門的偏好?！?/p>
比如，一些部門千方百計要找一個項目，與中央的要求大體能掛上鉤，然后要錢再往下分錢，并要求地方政府出錢配套?！吧厦纥c菜”，使地方買單具有高度不確定性，由此導致財力與事權(quán)不匹配。而且上面點的菜點多了，地方政府也買不起單，就只好借助舉債融資來應對這種不確定性，于是就會產(chǎn)生新的風險。這是當前財政體制運行中的根本性問題。
“所以，央地財政事權(quán)劃分改革非常重要，必須統(tǒng)籌設計，分步實施，穩(wěn)妥推進。要以法治的方式來履行好中央地方各自權(quán)責，減少隨意性。避免想起一出就發(fā)一個文件，把履行事權(quán)的責任層層往下推，隨意加大地方支出責任?！眲⑸邢娬{(diào)。（人民日報中央廚房·麻辣財經(jīng)工作室 李麗輝）
