PPP，即政府與社會(huì)資本合作。近年來，我國PPP投資項(xiàng)目快速增長，截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)中的入庫項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元。
短短幾年，就投了這么多錢。很多人關(guān)心：是否花得物有所值？
國家引入PPP模式，是為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，提高百姓生活質(zhì)量。PPP是一個(gè)好機(jī)制，四年來取得了明顯成績。近期國家有關(guān)部門出臺(tái)系列監(jiān)管政策，目的是為了點(diǎn)剎降速打方向，及時(shí)糾偏防風(fēng)險(xiǎn)，讓PPP回歸正軌，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。為規(guī)范PPP發(fā)展，管理部門接連出招，旨在防止PPP異化、跑偏，防止地方政府借PPP這個(gè)“馬甲”違規(guī)融資舉債，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增長，金融風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交織互現(xiàn)。
PPP項(xiàng)目不僅講求經(jīng)濟(jì)效益，還得強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。社會(huì)資本就是“奔錢”來的，一個(gè)PPP項(xiàng)目沒有經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)資本不可能跟政府合作。但如果項(xiàng)目光顧著賺錢，服務(wù)不好又“齁貴”，那等于犧牲了公眾利益。兩者如何平衡，不是一件容易的事。日前，中國財(cái)政科學(xué)研究院舉辦專題論壇，專家們圍繞PPP項(xiàng)目的焦點(diǎn)和痛點(diǎn)發(fā)表了觀點(diǎn)和看法，其中特別談到了績效評(píng)價(jià)問題，對(duì)做好PPP項(xiàng)目頗有借鑒意義。
政府與社會(huì)資本合作，目的是為百姓提供公共服務(wù)
“政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，都與公共服務(wù)有關(guān)，具有公益性、公共性。這種合作不僅僅涉及到政府和社會(huì)資本方，它還涉及到老百姓?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，開展政府和社會(huì)資本合作的目的，就是采用市場化、商業(yè)化的模式，來為老百姓提供更多、更好的公共服務(wù)。政府與社會(huì)資本合作成功不成功，不僅要看這個(gè)項(xiàng)目有沒有盈利，更要看老百姓滿意不滿意，如果老百姓不滿意，運(yùn)營得再好那也未必是成功的。
劉尚希表示，PPP有兩個(gè)關(guān)鍵詞：一是合作伙伴，二是公共服務(wù)。從第一個(gè)關(guān)鍵詞來講，政府與社會(huì)資本既然是合作伙伴，就應(yīng)當(dāng)是一種平等關(guān)系，而不是命令與服從的關(guān)系。第二個(gè)關(guān)鍵詞是公共服務(wù)。既然是公共服務(wù)，顯然不僅涉及到政府和社會(huì)資本兩個(gè)方面，還涉及到社會(huì)大眾。政府和社會(huì)資本合作是公共服務(wù)的供給側(cè)改革，因此必須要考慮民眾對(duì)公共服務(wù)的需求。
無論是政府部門，還是社會(huì)資本方，要把老百姓滿意作為最高標(biāo)準(zhǔn)、最終目標(biāo)，融入到政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的整個(gè)過程中。 “如果一開始沒考慮老百姓，只是政府和社會(huì)資本方兩家在磋商，兩家在考慮各自的小算盤，這種公共服務(wù)方式的創(chuàng)新很可能就會(huì)陷入失敗?！眲⑸邢Ｕf。
在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，績效評(píng)價(jià)是衡量項(xiàng)目優(yōu)劣的主要手段。財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部委出臺(tái)的有關(guān)規(guī)定中，都明確要求PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。但在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的約束、激勵(lì)作用卻并未完全發(fā)揮出來。
財(cái)科院研究員孫潔認(rèn)為，以往對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，往往重視基于利潤、現(xiàn)金流等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“效率”，對(duì)惠民利民等社會(huì)效益的“有效性”缺乏考察，評(píng)價(jià)體系仍以商業(yè)性指標(biāo)為主，“將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”這一政策要求在實(shí)踐 中沒能有效落地。
實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止財(cái)政資金“打水漂”
PPP模式主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域，這恰恰也是政府的職能所在。不管是政府直接投資入股，還是給予財(cái)政補(bǔ)貼或政府付費(fèi)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的建設(shè)，政府是負(fù)有一定的財(cái)政支出責(zé)任的。
在財(cái)科院于長革研究員看來，PPP項(xiàng)目的政府財(cái)政支出存在以下問題：
一是財(cái)政支出責(zé)任越位。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目大多具有公共性，而不是純粹的商業(yè)化項(xiàng)目?！拔鞑磕呈袨榱死瓌?dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，借著保增長的名號(hào)，將一個(gè)純粹的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目包裝成PPP。政府除了要為此拿出25%的配套建設(shè)投資，在項(xiàng)目建成后的18年內(nèi)，每年要拿出近一億的資金用于該項(xiàng)目運(yùn)營的財(cái)政補(bǔ)貼，政府的支出責(zé)任明顯越位?！?/p>
二是“明股實(shí)債”現(xiàn)象普遍。按規(guī)定，對(duì)于PPP項(xiàng)目的建設(shè)，企業(yè)應(yīng)該采取入股投資的方式，但是實(shí)際企業(yè)私下里和政府已經(jīng)談妥，企業(yè)要的不是股權(quán)是債權(quán)，政府未來要以每年還本付息的方式為企業(yè)還債。以財(cái)政資金作為風(fēng)險(xiǎn)兜底的劣后資金，實(shí)質(zhì)上是地方政府變相舉債，政府財(cái)政支出責(zé)任無限大。目前，有相當(dāng)數(shù)量的PPP項(xiàng)目都是這種形式。
“不少PPP項(xiàng)目預(yù)算管理是一本糊涂賬，政府稀里糊涂的就把錢支出出去了，這種情況下，對(duì)PPP的績效考核肯定是形同虛設(shè)?！庇谖母镎f。
按規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，政府方與項(xiàng)目公司明確約定項(xiàng)目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府支付對(duì)價(jià)與項(xiàng)目公司的績效表現(xiàn)掛鉤。不過，當(dāng)前大多數(shù)的“可用性+績效付費(fèi)”方式，實(shí)際上是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后，政府就按固定金額分期支付。即使運(yùn)營維護(hù)考核不合格，也只是扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，但這樣的處罰，很難彌補(bǔ)社會(huì)效益的下降。
一個(gè)PPP項(xiàng)目，怎樣才能讓政府的錢花在實(shí)處，讓社會(huì)資本有錢賺，讓社會(huì)公眾享受良好的公共服務(wù)？
專家建議，對(duì)于投入PPP項(xiàng)目中的財(cái)政資金，政府要進(jìn)行全過程、全方位的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，避免被擠占、挪用，甚至揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。首先就是要建立項(xiàng)目庫，要在認(rèn)真審查和篩選PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，要引入專家組、預(yù)算單位和相關(guān)主管部門，包括第三方的中介機(jī)構(gòu)，一起來建立健全PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)體系，確保預(yù)算績效評(píng)價(jià)的客觀公正。發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)提出改進(jìn)措施，并且要將績效評(píng)價(jià)的信息及時(shí)向社會(huì)-公開披露，接受全社會(huì)的監(jiān)督，確保PPP項(xiàng)目的“陽光操作”。（人民日?qǐng)?bào)中央廚房·麻辣財(cái)經(jīng)工作室曲哲涵）
