12月23日，受國務(wù)院委托，審計署審計長胡澤君向全國人大常委會報告2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改情況。
報告顯示，對部分地方政府債務(wù)增長較快、違規(guī)舉債問題，相關(guān)地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。
地方政府債務(wù)問題，一直是近年來社會關(guān)注的熱點，也是防范化解財政風(fēng)險的重要一環(huán)。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議明確，在保持積極的財政政策取向不變的前提下，切實加強地方政府債務(wù)管理，將是明年經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)。在三大攻堅戰(zhàn)中，打頭的一項就是防范化解重大風(fēng)險，這里面自然也包括地方債務(wù)風(fēng)險。
地方政府違法違規(guī)舉債，造成隱性債務(wù)風(fēng)險上升
在審計署的報告里，還專門附了一份《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，對地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因進(jìn)行了分析。從地方政府及相關(guān)部門反映的情況看，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因有這么幾條：
一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)。有的地方政府建設(shè)項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠(yuǎn)考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設(shè)、不考慮還錢。
項目實施責(zé)任不落實，有些地方和部門對舉債建設(shè)項目現(xiàn)金流評估不夠，對項目市場前景和經(jīng)濟效益測算不科學(xué)，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風(fēng)險隱患。同時，還有些項目單位未按項目批復(fù)要求落實各項建設(shè)資金來源，加劇風(fēng)險隱患。
一些金融機構(gòu)推波助瀾，認(rèn)為地方政府不會破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺，放松風(fēng)險管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設(shè)，助推地方政府變相舉債。
過度舉債謀“政績”，超出財力鋪攤子，這樣的分析可謂一針見血、切中要害。
前不久，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了《2017年地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研總報告》，其中也提到了地方財政面臨的風(fēng)險，需要特別警惕：一是西部地區(qū)財政收支矛盾突出；二是地方財政自給率呈下降趨勢，部分省份脫離發(fā)展實際搞民生；三是財政收入保持中高速增長，但稅收收入占比下降；四是支出剛性越來越大，財政“托底”風(fēng)險隨之加大?！靶●R拉大車沒有變”，突出表現(xiàn)為地方政府尤其是基層政府財力與事權(quán)不匹配?！霸降交鶎诱?，其可支配財力越小、支出責(zé)任越大?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希指出。
目前，“利益大鍋飯”已被打破，而“風(fēng)險大鍋飯”依然如故——政府總是最后承擔(dān)了全部風(fēng)險。一些部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種“準(zhǔn)財政”活動，卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任；下一級政府的所有債務(wù)，實際上都是上一級政府的“或有負(fù)債”等，這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。
“上面點菜、下面買單”，導(dǎo)致地方財政支出不確定性增加
對于下一步的工作考慮，財政部表示，將堅決剎住無序舉債之風(fēng)，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)。
具體舉措包括：從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績工程以及脫離當(dāng)?shù)刎斄赡艿捻椖?；管控好新增項目融資的金融“閘門”，對沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項目，金融機構(gòu)不得提供融資，嚴(yán)格按商業(yè)化原則提供融資；強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。
對于地方存量隱性債務(wù)，財政部的態(tài)度相當(dāng)堅決：即堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。
同時，建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險，及時有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為，嚴(yán)禁PPP異化為新的融資平臺，嚴(yán)禁政府投資基金、政府購買服務(wù)異化為“二財政”。
在堅決堵住旁門左道的基礎(chǔ)上，開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。一是適度增加地方政府債務(wù)限額；二是支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作，規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式；三是支持市場化融資和擔(dān)保。
同時，加強重點督查和審計，研究出臺終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。督促省級政府健全責(zé)任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。
“當(dāng)前地方財政面臨一個突出問題，是法律基礎(chǔ)薄弱。無論決策還是執(zhí)行，基本上是‘上面點菜、下面買單’，導(dǎo)致地方財政支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。在財政資金投向上，中央一些部門有自己的偏好，有時候換一任部長，想法就不一樣。地方政府財力與事權(quán)不匹配，只好借助于舉債融資來應(yīng)對這種不確定性，卻因此又產(chǎn)生了新的不確定性和風(fēng)險，這是當(dāng)前財政體制運行中的根本性問題?！眲⑸邢Ｖ赋?。
劉尚希建議，必須要加強立法，通過法治化方式，來提高中央各個部門行動的協(xié)調(diào)性、可預(yù)期性，將地方的分工與責(zé)任明確穩(wěn)定下來。“不能想起一出就發(fā)一個文件，把履行事權(quán)的責(zé)任層層往下推，隨意地加大地方支出責(zé)任。” （人民日報中央廚房·麻辣財經(jīng)工作室 曲哲涵）
